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收费公路条例修订案征集意见中:你会被多收过路费吗?

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本文来自微信公众号:经济观察报(ID:eeo-com-cn),作者: 宋笛。


中国收费公路投融资建设、收费管理、养护的整套逻辑正在重塑之中。


12月20日交通运输部接连披露了《收费公路管理条例(修订草案)(以下简称《条例(草案)》)、《公路法修正案(草案)》,开始公开征求意见,两份草案的意见反馈截止时间为2019年1月20日。


按照两份草案的内容,中国将确立“两条公路体系”,以非收费公路为主,适当发展收费公路。在准入门槛上,要求停止新建收费一二级公路,明确收费公路只能是高速公路;在投融资方面,政府还贷公路转变为政府收费公路,其中差异在于融资方式从贷款转变为专项债。此外,收费制度也出现变动,最值得关注的两点在于:一是建立差异化收费、收费标准动态评估机制;二是建立偿债期(经营期)收费和养护期收费“两期收费”制度。


自2004年《收费公路管理条例》管理条例颁布以来,依托“贷款修路,收费还贷”的模式,中国收费公路维持了高速发展,形成了一张巨大的交通网——至2017年,中国收费公路总里程已经达到了16.37万公里,其中包含13.26万公里的高速公路,然而,在近年来随着地方债务问题的凸显,传统公路的投融资以及收费制度面临着挑战。


交通运输部公路科学研究院公路交通发展研究中心主任虞明远对经济观察报表示,此次对《收费公路管理条例》的修订目的之一即为应对此前收费公路建设所遗留的债务问题,这也是符合防范化解重大风险攻坚战的要求,此外,目前中国高速公路长期养护管理问题也正在变得日益迫切。


为何要修订?


为何在这一时间节点公布了此次的《条例(草案)》?


在公布《条例(草案)》的同时,交通运输部还披露了一份《收费公路条例修订说明》(以下简称《说明》),对此次修订的原因进行了阐述。《说明》内容显示,此次修订的重要性、必要性和紧迫性在于四个方面:包括适应财税体制、投融资体制的改革;解决收费公路债务问题;适应高速公路养护问题;适应路网治理现代化要求。


“此次收费公路条例修订的目的之一即在于应对此前收费公路形成的债务,同时也是为了适应目前的财税体制改革和投融资体制改革。”虞明远对经济观察报表示。


按照交通运输部此前披露的《2017年全国收费公路年报》显示,至2017年末,全国收费公路的债务余额已经达到了5.28万亿元,为了应对这一债务,仅2017年全国收费公路的偿本还息支出就超过了7400亿元。


按照《条例(草案)》,未来收费公路的公路类别、投融资主体、收费制度、养护制度等多方面均将面临挑战。


收费公路怎么建?


按现行条例,收费公路分为政府还贷公路和经营性公路两种,而在《条例(草案)》中,新增的政府还贷公路改为政府收费公路,其中最主要的差别是投融资体制的改变:政府还贷公路主要以金融机构贷款的形势融资;政府收费公路则以政府举债,主要是收费公路专项债的形式实现融资。


收费公路专项债是地方专项债中的一种,是财政部于2017年年中试水的专项债务之一。按照经济观察报此前获得的信息显示,2017、2018年这一专项债的额度分别为730亿元和900亿元,如果从体量上,尚难以满足目前政府收费公路的投资需求——按照《年报》数据显示,2017年政府还贷公路累计投资4.1万亿元。


“未来收费公路专项债的额度有望进一步提高,此外通过债务而非贷款的形势来推动政府收费公路的建设也是符合目前严控地方债务的需求”,虞明远对经济观察报表示。《条例(草案)》中也要求收费公路的车辆通行费收入无法满足债务利息和养护管理支出需求的省份不得新建收费公路。


此外,《条例(草案)》还完善政府收费公路“统借统还”制度。《说明》中认为通过统借统还模式,降低融资和运营成本,提高管理效率,增强政府偿债能力,加快债务偿还,降低债务风险。


收费怎么收?


在投融资建设体系外,此次《条例(草案)》即在于收费制度的调整,这也被认为是目前收费公路建设的聚焦点。


此前依靠“贷款修路,收费还贷”的模式推动了大规模的收费公路建设,但是由于种种原因,这一模式正在遭遇巨大的挑战。在虞明远看来,其中一个重要的原因即在于收费标准的制定。


按照《公报》数据显示,从2011年开始,全国收费公路就已经出现收不抵支的情况(全国收费公路收入主要是指通行费,支出则包括偿本还息、养护费用、运营管理费用等),此后5年收支缺口不断扩大,至2016年超过4000亿元。


虞明远对经济观察报表示说:“收支缺口扩大与收费公路快速建设、银行利率过高、政府财政投入不足等多个原因有关,但是也要看到其中重要的一点在于收费标准长久未变动,处于较低的状态。”按照虞明远提供的一组数据显示,2003年至2017年,公路建设成本上涨超过两倍,而小型车辆的每公里收费同期上涨仅为20%左右。


《条例(草案)》规定要明确车辆通行费收费标准确定因素,建立差异化收费、收费标准动态评估调整机制。其中考量因素包括债务规模、利率水平、交通流量等。不同地域的收费标准将会出现差异,并呈现动态调整。


在收费期限上也有所调整,《条例(草案)》中对于政府收费公路的收费期限并无明确规定,规定要“按照覆盖债务还本付息需求的原则合理设置。”,而现行条例规定最长期限则为15~20年;对于经营性收费公路期限则为“一般不得超过30年;对于投资规模大、回报周期长的收费公路,可以超过30年。”,现行条例规定的最长期限为25~30年。


此外,鉴于目前高速公路养护费用快速上涨——《说明》中表示,按照现行《条例》高速公路到期停止收费,将立即陷入“无钱养护”的困境——的现状,《条例(草案)》中则表示政府收费高速公路债务偿清的,按照满足基本养护、管理支出需求和保障通行效率的原则,重新核定收费标准,实行养护管理收费。这意味着政府收费公路将分为“偿债期”、“养护期”两个类别。


这一调整是否意味着整体收费公路的收费将会上涨?


虞明远认为也不尽然,目前政策也在推动取消省界收费站等方式降低相关费用负担,但总体而言,由于目前公路建设、养护的需求和现有债务规模,收费公路收费下降的空间也不大。


本文来自微信公众号:经济观察报(ID:eeo-com-cn),作者: 宋笛。

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